中国香港食用农产品供应及监管经验借鉴

　　食用农产品质量安全是食品安全的基础和源头。改革开放40 年来，我国食用农产品量质齐增，蔬菜、水果、畜禽产品、水产品等食用农产品例行监测数据和监督抽检合格率稳步提升，较好地满足了人民群众对食用农产品的需求。

　　香港与内地特大和超大城市人口相近，食用农产品供应模式相似，其食用农产品供应监管模式对内地尤其是特大和超大城市食用农产品供应监管具有一定的可借鉴性。北京食品科学研究院，中国肉类食品综合研究中心的张凯华、臧明伍*、王守伟等人基于香港食用农产品供应与监管现状，分析香港食用农产品供应与监管特点，对比内地尤其是超大城市食用农产品供应和监管异同，并提出完善内地食用农产品供应与监管体系的建议。

　　目前，香港拥有43 个猪场、29 个鸡场及若干渔场，2017年供应生猪10.42万 头、活鸡419.9万 只、 鸡蛋534.8万 个、海鱼11.21万t，鲜果、淡水鱼产量不足1万t。受禽流感影响，香港活鸡自给率由2014年的81.6%升至2017年100%；香港海域资源丰富，海产品养殖、捕捞具有先天优势，海鱼自给率基本在30%～40%浮动；其他食用农产品自给率不高，活猪自给率近年来维持在5%～7%，淡水鱼自给率在2%～4%浮动，蔬菜自给率则不足2%，活牛、活羊、其他活家禽、冰鲜和冷冻肉类自给率为0，需要大量从内地和其他国家（地区）进口。

　　目前，香港渔农自然护理署管理长沙湾副食品批发市场、西区副食品批发市场、长沙湾临时家禽批发市场和北区临时农产品批发市场4 个政府副食品批发市场，为全港居民提供近30%的食用农产品。依据《农产品（统营）条例》、《海鱼（统营）条例》成立的蔬菜统营处和鱼类统营处，分设长沙湾蔬菜批发市场和7 个鱼类批发市场，为港内市民提供蔬菜和海鱼批销服务。此外，99 个由香港食物环境卫生署管辖的公众街市及熟食市场，107 个由领展、房屋委员会和发展商管理的街市、850 个超级市场、2 677 个持牌新鲜粮食店（指在香港楼宇内出售鲜、冻猪、牛、羊肉、爬虫（含活蛇）、鱼和家禽的商店）以分销或直销形式为周边市民提供食用农产品。

　　《进出口条例》、《公众卫生及市政条例》及后附规例、《公众卫生（动物及禽鸟）条例》及后附规例、《食物安全条例》等，都是监管部门和法院用于执法和审判的法律依据。香港食用农产品安全限量标准均以规例形式呈现，如《食物掺杂（金属杂质含量）规例》、《食物内除害剂残余规例》、《公众卫生（动物及禽鸟）（化学物残留）规例》分别规定了食用农产品重金属、农药残留和兽药残留限量标准。此外，政府监管部门发布若干守则或指引，用于对香港法例进行解释与补充、指导食物业界规范其生产经营行为，如《香港入口野味、肉类、家禽及蛋类指引》旨在为香港野味、肉类、家禽和蛋类进口商提供概括性指引，《食物进口商和食物分销商登记制指引》、《备存食物记录的实务守则》则协助食物商开展相关登记及记录工作。

　　香港奉行“立法先行”理念，通过法律的强制性来保障相关监管制度的有效运行。例如，为构建食物追踪机制，2011年出台《食物安全条例》，以法律形式明确推行食物追踪机制的职权范围及运行模式。香港食品安全犯罪门槛低，行刑衔接顺畅。违背《公众卫生及市政条例》、《食物安全条例》等相关条款“即属犯罪”，罚款金额和监禁时间明确；如未按《食物安全条例》要求备存食物记录，则获第3级罚款及监禁3 个月；如食物进口商未登记，则获第5级罚款及监禁6 个月。

　　香港食用农产品监管部门相对集中。除港内食用农产品种植养殖环节由渔农自然护理署监管外，进口食用农产品（含活畜禽动物）入港监管查验、畜禽屠宰检验检疫、进入市场销售的本地与进口食用农产品监管均由食物环境卫生署食物安全中心负责。政府化验所作为独立政府部门，为食物环境卫生署食物安全中心送检的食用农产品提供检测服务。

　　渔农自然护理署联合蔬菜统营处开展“信誉农场”计划。渔农自然护理署派驻作物发展科公职人员负责信誉农场认证及日常监管，不定期抽取农药、土壤B体育、灌溉用水及蔬菜进行检测，并向农户提供技术指导。经认证的信誉农场生产的蔬菜统一由蔬菜统营处进行售前抽检，随后分销至指定信誉零售商进行销售。蔬菜统营处推广有机耕种技术，为有机菜农提供销售渠道；建立全环控水耕研发中心，开发水耕菜苗，丰富蔬菜供应品类。

　　香港市民讲究食材鲜活，对活禽尤为热衷。为有效防控禽流感疫情，又充分遵照市民消费习惯，香港推行活禽交易与屠宰集中化：本地及入港活禽必须在唯一指定交易点——长沙湾临时活禽批发市场开展批销活动；持有活禽售卖牌照的经营者向消费者售卖宰后禽肉、不可直接售卖活禽，未出售活禽不可在摊档过夜、必须宰掉。活禽售卖牌照采取“只出不进”原则，推动活禽售卖点自然淘汰，目前全港仅有130 个持有活禽售卖牌照的街市摊档或新鲜粮食店。

　　渔农自然护理署直接管理的4 个副食品批发市场以收回成本为原则，向批发市场内批发商收取租金。蔬菜统营处向批发商收取不超过成交额10%作为提供交易设施、会计及农药残留检测等服务费用，营业收入年度盈余设立农产品基金、农业发展基金和农产品奖学基金，用于为本地农户提供、推广“信誉农场”计划和有机耕种技术、举办本地优质农产品推广活动、资助学生及农民子女修读农业相关课程等。

　　《农产品质量安全法》和《食品安全法》是内地保障食用农产品安全的主要法律依据。《农产品质量安全法》现有立法模式使食品、食用农产品、农产品概念界定模糊，农业农村部门关注供应数量安全优于质量安全，自然人身份的农户游离于监管体系之外。《食品安全法》经2009年立法、2015年修订而不断完善，《农产品质量安全法》自2006年颁布实施后并无修订，两者有效衔接不足，存在混用、择法而用现象。

　　相似的是，食用农产品进入市场销售环节均由单一部门负责；不同的是，香港进口食用农产品监管、畜禽屠宰环节宰前/宰后检验检疫工作均由食物环境卫生署负责，内地则分别由海关部门和农业农村部门负责，而且农业农村部门仅负责牲畜宰前/宰后检疫，检验工作由屠宰企业负责。内地相对分散的食用农产品监管模式一定程度上影响监管效率。尤其是对外埠食用农产品依赖性较强的特大和超大城市，产销两地农业农村部门和市场监管部门衔接不够紧密，官方查验环节和查验内容少于供港食用农产品，食用农产品安全保障仍有不足。

　　内地有关部门持续推进食用农产品“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志）品牌建设。当前，全国“三品一标”获证企业4.3万家、产品12.2万 个，极大满足了居民对美好生活的需求。同时，“三品一标”发展仍面临不平衡不充分问题：绿色食品用标率偏低，申请主体市场拉动性不足，过度依赖政府奖补政策；产品优质不优价，品牌价值体现不充分；部分有机食品认证机构违规认证，认证后监管仍需加强；重资质审查、轻技术推广。内地市场和政府监管机制尚不健全，围绕“三品一标”食用农产品的经济利益驱动型欺诈和掺假行为频现，造成劣币驱逐良币，影响“三品一标”优质农产品生产经营者的积极性。

　　我国南方，尤其是华南地区，素有吃活禽的饮食习惯。为降低人感染禽流感的风险，不少地区在禽流感疫情高发时期，直接关闭活禽市场，不少学者甚至建议永久性关闭活禽市场。然而，全面关闭活禽市场是一个长期过程，香港推广冰鲜鸡17 年，活禽交易量仍占30%，在禽流感疫情严重时，广州、南宁等城市居民购买活禽意愿超过38%。畜禽肉掺假、注水肉、药残超标等食用农产品安全事件时有发生，专项整治活动往往短时收效明显、过后违法行为频现。尤以畜禽屠宰为例，多数省份未实施牛羊定点屠宰，小型屠宰点和个体屠宰的随意性、隐蔽性也增加监管难度。

　　本文《中国香港食用农产品供应及监管经验借鉴》来源于《食品科学》2019年41卷3期281-287页，作者：张凯华，臧明伍，王守伟，李丹，张哲奇，李笑曼。DOI:10.7506/spkx0331-397。

　　为进一步促进动物源食品科学的发展，带动产业的技术创新，更好的保障人类身体健康和提高生活品质，北京食品科学研究院和中国食品杂志社在成功召开“2019年动物源食品科学与人类健康国际研讨会（宁波）”的基础上，将与青海大学农牧学院于2020年6月20-21日在西宁共同举办“2020年动物源食品科学与人类健康国际研讨会”。研讨会将就肉、水产、禽蛋、乳制品等动物源食品科学基础研究、现代化加工技术，贮藏、保鲜及运输，质量安全与检测技术，营养及风味成分分析，副产物综合利用，法律、法规及发展政策等方面的重大理论研究展开深入探讨，交流和借鉴国外经验，为广大食品科研工作者和生产者提供新的思路，指明发展方向。